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3月5日上午9时，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强代表国务院向大会作政府工作报告。

今年两会恰逢换届之年，这是本届政府的最后一次政府工作报告，也是李克强总理在全国两会作的第10份报告。相比往年，今年的报告不仅对过去一年的政府工作进行了回顾，还系统性回顾了过去五年的重点工作。

“过去五年极不寻常、极不平凡”“我国发展取得来之极为不易的新成就”“全国人民坚忍不拔”“各行各业共克时艰”“做好经济社会发展工作，没有捷径，实干为要”……报告多次提及过去的不易与努力。

国内生产总值增加到121万亿元，十年增加近70万亿元；近1亿农村贫困人口实现脱贫；全社会研发经费投入强度从2.1%提高到2.5%以上；五年累计减税5.4万亿元、降费2.8万亿元；十年1.4亿农村人口在城镇落户……报告用一组组数据，向代表委员汇报，向全国人民“交账”。

2014年首次作政府工作报告时，李克强总理提到：“民之所望是我们施政所向。要牢记责任使命，增强忧患意识，敢于担当，毫不懈怠，扎实有效解决问题，决不辜负人民的厚望。”

这一次，他在政府工作报告中重申，“以民之所望为施政所向”。回顾十年政府工作报告，中国经济如何爬坡过坎，哪些主题一以贯之？

44.23%：经济大省勇挑大梁

过去一年，贯穿始终的关键词是“稳住经济增长大盘”。面对经济增长的不确定性，“经济大省”开始频频进入公众视野。

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从去年初政府工作报告中，“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”；到7月中央政治局会议提出“经济大省要勇挑大梁”；再到8月李克强总理在深圳主持召开经济大省政府主要负责人座谈会，广东、江苏、浙江、山东、河南、四川六省省长参加。

李克强总理表示，6个经济大省经济总量、市场主体数量、吸纳就业都占全国四成以上。经济大省要勇挑大梁，挖掘自身政策潜力保市场主体稳经济，稳定本地和外来务工人员就业。稳经济也是稳财源。财政净上缴中央的省要完成上缴任务。

最终，六个经济大省稳住阵脚，2022年完成地区生产总值53.52万亿元，占全国44.23%，为全国稳住经济大盘贡献了重要力量。最新政府工作报告在回顾过去一年的工作时亦再次点明，“支持经济大省勇挑大梁，突出稳增长稳就业稳物价，推动经济企稳回升。”

过去十年间，上述六省在全国经济增长乃至稳就业、稳税源等方面，始终承担着“中流砥柱”的作用。当然，“挑大梁”不仅要求经济总量增速，更要通过科技创新和结构调整，努力挖掘增长潜力。在中国式现代化新征程上，经济大省如何继续挖潜，推动经济高质量发展，尤为重要。

13万亿元：“水深鱼归、水多鱼多”

以“政”领“财”，以“财”辅“政”。党的十八大以来，中央赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”的定位，事关改革、发展与稳定。

过去十年间，全国一般公共预算收入除2020年受疫情及减税降费等因素影响有所下滑外，其余年份均保持稳定增长。十年累计收入达171.7万亿元，年均增速达5.39%。尤其是2021年以来，一般公共预算收入进入“20万亿时代”。

与此同时，十年间全国一般公共预算支出亦从2013年14.02万亿攀升至2022年26.06万亿元，累计支出达207.04万亿元，年均增长6.56%。

历年财政支出高于财政收入，一方面反映出政府持续扩大支出推动发展的努力，一方面也源于近年来持续性的减税降费举措。

“水深鱼归、水多鱼多。” 2013年，全国公共财政收入增速从上一年的13%调降至8%，正式拉开新一轮结构性减税的序幕。数据显示，2013-2022年，全国累计新增减税降费和退税缓税缓费超13万亿元。

尤其是2019年以来，我国逐步建立增值税增量留抵退税制度，开启更大规模减税降费。今年政府工作报告透露，去年全年增值税留抵退税超过2.4万亿元，新增减税降费超过1万亿元，缓税缓费7500多亿元。

不过，当前我国面临的一大现实问题是，财政收支矛盾进一步加剧，尤其是区县支付风险和重整风险上升。这也意味着，2023年财政既要对冲经济社会风险，又要确保自身风险可控，兼顾多重目标。这更加考验政府的理财能力，尤其是财源建设、大数据理财、优化支出结构、绩效管理、零基预算、中期规划、宏观指导等。

4.59亿人：就业是最大民生

城镇化是我国经济发展的重要动力，亦是过去十年的一大亮点。今年的政府工作报告指出，我国仍处于城镇化进程中，十年1.4亿农村人口在城镇落户，每年有上千万农村人口转移到城镇。

过去五年，我国常住人口城镇化率从60.2%提升至65.2%，提高5个百分点。不过截至2021年末，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率尚有超过18个百分点的鸿沟，“就业安居”是重要导向。

国家统计局数据显示，2013年至2022年，我国城镇就业人口从3.85亿人攀升至4.59亿人，年均增长740万人，占比从50.49%跃升至62.62%。这跟我国常住人口城镇化率增长轨迹相一致，过去十年大量农村人口通过“就业”向城镇人口转移，给城镇化提供了丰富的“蓄水池”。

就业是最大的民生，亦是城镇化的重要动力。2018年，政府工作报告首次将城镇调查失业率纳入预期目标，以更全面反映就业状况；2019年，政府工作报告又首度将就业优先政策置于宏观政策层面。

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不过，受疫情等不确定性因素冲击，2020年以来城镇就业人口和常住人口城镇化率增速双双趋缓，前者出现十年来首次负增长，后者仅实现0.5%的微弱增长。

随着经济形势整体好转，如何稳就业成为当务之急——去年全国农民工总量29562万人，比上年增长1.1%；2023年高校毕业生将达到1158万人，再创新高。根据今年的政府工作报告，2023年城镇新增就业目标为1200万人左右。如何进一步稳就业，不仅事关民生福祉，更事关各地经济的持续性恢复乃至城镇化进程。

57.21万亿元：鼓励民间资本参与重大工程

过去十年，投资在国民经济增长中“唱主角”。从2013年至2022年，全社会固定资产投资总额从32.93万亿元增长至57.21万亿元，跨过两个十万亿台阶。从投资占GDP比重来看，从2013年的55.54%增长至2015年的58.93%的高峰，转而逐年走低，已经连续两年跌破50%。不过整体而言，经济增长对投资的依赖仍然较为严重。

作为公认的“基建狂魔”，基建投资在固定资产投资总额中占据相当比重，最受关注的即是铁路项目。以高铁为例，国家铁路局此前透露，全国铁路营业里程从2012年的9.8万公里增长到2022年的15.5万公里，其中高铁从0.9万公里增长到4.2万公里，稳居世界第一。

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基建投资主要是政府主导，是其托底经济的手段之一。在当前“稳增长”的重要阶段，各地扩大基建投资、稳定经济增长的意愿较为强烈。但是，随着财政收支矛盾加剧、城投债收紧等因素影响，基础设施领域不动产投资信托基金 (REITs)等新型融资工具开始扮演越来越重要的角色。

2020年4月，中国证监会和国家发改委联合发布通知，境内基础设施领域公募REITs试点正式起步。截至2022年底，全国已经有24个基础设施 REITs项目发行上市，发售基金超过780亿元，主要覆盖产业园区、高速公路、污水处理、垃圾焚烧发电、仓储物流、清洁能源、租赁住房等重点领域。

今年的政府工作报告指出，要鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。

从1.99%到2.55%：创新是第一动力

倘若以十年为刻度，中国经济发展的深层脉络依稀可见：创新是引领经济高质量发展的第一动力。

过去十年，我国研究与试验发展（R&D）经费支出从1.18万亿元跃升至3.09万亿元，跨越两个万亿级台阶；从投入强度看，则从1.99%上升至2.55%。这也反映出，过去十年我国对科技创新的重视程度不断加深，创新在经济发展过程中的地位越发重要。

从更能反映创新贡献的技术市场交易额来看，2013年我国技术合同市场成交额为7469亿元，到2022年则已经攀升至47791亿元，增长至原来的六倍，创新转化能力的提升可见一斑。

但与发达国家相比，我国仍然存在原创产品和高端产品少、质量不高等问题。科技创新体系存在基础研究能力仍然薄弱、经济增长方式粗放、技术转换机制不健全等短板。为此，在近年的政府工作报告中，不断提及强化基础研究、加强国家创新体系建设、布局建设国家实验室等内容。

2021年底，中央经济工作会议提出：“要实施科技体制改革三年行动方案，制定实施基础研究十年规划。”次年的政府工作报告进一步明确：“实施基础研究十年规划，加强长期稳定支持，提高基础研究经费占全社会研发经费比重。”

从研发投入结构上看，基础研究的短板正在加速补上。在R&D经费支出中，基础研究经费从2013年554.95亿元增长至2022年1951亿元，占比从4.68%提升至6.32%。

国家发改委在《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》中透露，着眼国家战略需求和国际竞争前沿，布局实施一批国家重大科技项目，完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，加强基础研究，强化战略科技力量。作为“源头活水”，接下来能否补上基础研究的短板，对实现科技自立自强意义重大。

17%：大力发展数字经济

数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。党的十八大以来，数字经济发展被高度重视，并上升为国家战略。

2016年，在杭州G20峰会上，“数字经济”首次被列为G20创新增长蓝图中的一项重要议题，数字经济的概念应运而生。次年3月，“促进数字经济加快成长”首次出现在政府工作报告中。此后几年间，“壮大数字经济”“加快数字化发展，打造数字经济新优势”“加强数字中国建设整体布局”等先后被写入政府工作报告。

数据见证了数字经济的快速崛起：2012-2021年十年间，我国数字经济规模从11万亿元增至45.5万亿元，连续多年稳居世界第二，占GDP比重由21.6%提升到39.8%，电商交易额、移动支付交易规模全球第一。

今年的政府工作报告还透露，过去五年，我国数字经济不断壮大，新产业新业态新模式增加值占国内生产总值的比重达到17%以上。在对今年政府工作的建议中，报告进一步提出：“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。”

与此同时，顶层规划也在加速落地。近日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出“将数字中国建设工作情况作为对有关党政领导干部考核评价的参考”。

业内人士分析认为，数字经济将成为高质量发展的重点转型方向，数字经济和智能产业将迎来重大机遇。

1891.3亿美元：更大力度吸引和利用外资

世界经济面临多重挑战，而中国对外开放的大门只会越开越大。正值我国改革开放政策实行45周年、自贸试验区成立10周年，“更大力度吸引和利用外资”也被写入今年政府工作报告之中。回看近10年来政府工作报告，这一表述为首次出现。

近年来，我国坚定扩大对外开放成绩亮眼。报告指出，过去五年，共建 “一带一路”扎实推进，推动区域全面经济伙伴关系协定 （RCEP）生效实施，建成全球最大自由贸易区。我国货物进出口总额年均增长8.6%，突破40万亿元、连续多年居世界首位，吸引外资和对外投资居世界前列。

2022年，我国进出口总额超过6万亿美元，实际使用外资1891.3亿美元，规模再创历史新高。对外开放水平达到前所未有高度的同时，压力和挑战仍不容忽视。

“今年全球外贸‘蛋糕’做大的可能性比较小，要思考怎样努力继续发挥优势。”近日，商务部部长王文涛在国新办新闻发布会上坦言，今年外贸压力明显加大，主要是外需减弱。此外，世界经济衰退风险上升，保护主义、地缘政治等影响也带来挑战。

有专家指出，复杂多变的国际形势下，我国吸引和利用外资机遇与挑战并存。去年底召开的中央经济工作会议和今年政府工作报告均明确提出“更大力度吸引和利用外资”，无疑进一步显示出推进高水平开放的更大决心。

具体来看，此次报告提出，今年将“扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度”“积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 （CPTPP）等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放”“做好外资企业服务工作，推动外资标志性项目落地建设”等。

25%以上：节能降碳“成绩单”

单位国内生产总值能耗下降8.1%、二氧化碳排放下降14.1%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降27.5%，重污染天数下降超过五成；可再生能源装机规模由6.5亿千瓦增至12亿千瓦以上，清洁能源消费占比由20.8%上升到25%以上……这是报告公布的过去五年生态环保与节能降碳“成绩单”。

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数字背后，是坚持绿水青山就是金山银山的理念，促进经济社会发展全面绿色转型。2020年9月，我国正式提出“2030年前碳达峰、2060年前碳中和的战略目标”。此后，“双碳”已连续第三年被写入政府工作报告。

过去10年间，中国以年均3%的能源消费增速，支撑了平均6.6%的经济增长，是全球能耗强度降低最快的国家之一；超额完成到2020年碳排放强度下降40%至45%的目标，累计减排二氧化碳58亿吨，建成全球规模最大的碳市场和清洁发电体系。

不过，我国能源资源禀赋“一煤独大”，以煤为主的能源结构短期内难以根本改变。就在刚刚过去的2022年，受国际能源市场波动影响，我国煤炭消费量占能源消费总量比重56.2%，比上年上升0.3个百分点，自2012年以来首次出现回升。

绿色转型是一个过程，不是一蹴而就的事情。党的二十大报告提出，积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。今年政府工作报告在主要预期目标中也重申，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费，生态环境质量稳定改善。

“千亿斤”计划：端牢中国饭碗

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。继党的二十大报告首次提出“加快建设农业强国”之后，今年中央一号文件锚定该目标，进一步提出加快建设农业强国总体要求和具体安排。其中，“首要任务”就是确保国家粮食安全。

近年来，我国全面落实粮食安全党政同责，强化粮食和重要农产品稳产保供，始终不懈地把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

殊为不易的是，面对全球粮食危机，我国粮食生产实现“十九连丰”，产量连续8年保持在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量高出国际安全线20%。

但同时，我国以占世界9%的耕地，养活了世界近20%的人口，人地关系紧张是基本国情。我国粮食产需在今后相当长的时期内仍将处于紧平衡态势。

为稳定粮食生产，今年的政府工作报告提出，将实施新一轮千亿斤粮食产能提升计划。这意味着，我国粮食产能将迈上一个新台阶，达到1.4万亿斤以上。

早在2009年，我国就曾发布专项规划，提出全国新增1000亿斤粮食生产能力。过去十多年间，我国粮食产量上了三个千亿斤台阶，从2008年刚过1万亿斤，到如今在1.3万亿斤台阶上已保持8年时间。

不过有专家分析认为，“受自然资源等多重因素影响，在1.3万亿斤这个高平台上，粮食产能越往上走难度越大。”难题之下，今年中央一号文件亦首次提出，将“开展吨粮田创建”。

2.8亿人：积极应对人口老龄化

作为世界人口大国，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。2022年，我国人口近61年来首次出现负增长，人口走势历史性拐点到来；全国60岁及以上人口约2.8亿，占全国人口19.8%，是世界上人口老龄化程度较高的国家之一。据预计，到2035年，这一数字将增至4.2亿，占比将超过30%。

严峻形势下，应对人口老龄化政策频出——

2013年，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系全面布局；

2017年，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”写入党的十九大报告；

2020年，党的十九届五中全会首次将“实施积极应对人口老龄化”上升为国家战略；

此后，积极应对人口老龄化连续三年写入政府工作报告，并相继提出“推动实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄”“加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”……

根据最新报告，过去五年，我国基本养老保险参保人数增加1.4亿、覆盖10.5亿人。这也意味着，基本养老保险作为定位“保基本”的第一支柱，已具有相对完备的制度体系。同时，第二支柱企业年金和职业年金，截至2021年底已有7200多万职工参加，补充养老作用初步显现。

此外，我国正积极探索养老第三支柱创新模式。2022年以来，《关于推动个人养老金发展的意见》《个人养老金实施办法》相继发布，北京、上海、广州等36个城市（地区）先行试点。个人养老金制度正式启动实施，也标志着我国多层次、多支柱养老保险制度框架基本形成。